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●廢棄塑料袋的生產、銷售、使用及其回收利用至今尚無法可依，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對環境造成的危害正在日益擴大
●國際治理“白色污染”的主流思路是：源頭控制減量、促進回收利用、部分實行限制、鼓勵發展替代
●通過制度創新，依法管理，實現廢棄塑料袋的減量化，回收利用的網絡化、資源化，促進廢棄塑料資源回收利用產業化的發展
廢棄塑料袋管理立法研究課題顧問：江子浩 馮肅偉
課題組長：施振國
課題組成員：朱子儀 李日春 范克武 彭燕玲 吳偉平程榮根 張志強 高海鶯 劉寶平 黃德根
一、前 言
塑料袋管理立法研究是上海市市容環衛局為了加強對“白色污染”的管理，于2001年10月通過招投標方式委托給上海市市容環衛協會組織實施研究的課題。塑料作為人類社會物質文明進步的產物，它的出現給人們帶來了極大的方便。因它具有質輕價廉，緩沖性好和方便衛生等諸多優點，被廣泛用于工業、農業、包裝、建筑、通訊、儀器設備和生活日用等各個領域。特別是一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用深受歡迎，它深入到社會生活的各個方面，消費數量快速增長，它幾乎與人民的日常生活密不可分，它的消費與使用反映了現代生活方式的變革和快節奏的生活特點。因此一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用，有它積極的意義。但是，我們也應該看到，由于一次性塑料飯盒和塑料袋的廣泛使用也給社會帶來了負面影響。“白色污染”幾乎成了塑料廢棄物的代名詞，已構成世界性的公害，引起社會各方的重視和強烈關注。
上海市人大、市政府、市政協、市建委的領導對治理本市的“白色污染”向來十分重視，市政府將治理“白色污染”列為環境保護和建設行動計劃中的一項重要工作，于2000年6月制定頒布了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，把一次性塑料飯盒的生產、銷售、回收、利用及其相關管理活動納入了依法管理的軌道，對管理“白色污染”起到了積極的作用，且取得了一定成效。由于當時制定頒布的《辦法》的適用對象僅限于一次性塑料飯盒，未把面廣、量大的塑料袋納入依法管理軌道，雖然由一次性塑料飯盒造成的“白色污染”得到了抑制，但是由塑料袋的使用造成的“白色污染”卻正在加劇，對環境的影響越來越大，因此社會上的有識之士要求對塑料袋等塑料薄膜制品進行立法管理的呼聲日益強烈。對此，市市容環衛局的領導也十分重視，多次指示有關部門加強對塑料袋管理辦法的研究，并就對塑料袋的管理立法進行專門立題。
市市容環衛協會接受研究任務后，專門成立了由市府法制辦、市建委研究室、市廢棄物管理處、市商業資源回收利用協會、上海環境研究中心、市包裝協會、市市容環衛局研究室、市市容環衛協會等有關人員組成的課題小組，進行專門研究，開展多方調查。重點調查了塑料袋使用集中、數量大的主要超市購物中心、集貿菜市場的塑料袋使用情況及部分垃圾填埋場、居住區生活垃圾收集壓縮站的塑料袋分揀回收情況，查詢了本市塑料袋生產主要廠家，收集了國內外塑料袋管理的有關資料。塑料袋作為塑料包裝物的組成部分，在整個塑料制品家族中只是一個很小的成員，無論是統計年鑒、生產、銷售使用單位都沒有現成的塑料袋單獨統計數據，因此要確切掌握目前本市塑料袋生產、銷售、使用、回收的總體數字是十分困難的。本課題只是通過典型和重點調查及進行現場測定，并根據典型數據進行合理測算，得出相對較有說服力的數據，作為課題研究的基礎。本課題研究的目的是通過調查研究，并借鑒國內外管理塑料袋與薄膜制品的相關辦法、經驗，提出本市管理塑料袋的思路、措施及立法方案，把塑料袋的生產、銷售、使用、回收利用整個環節納入依法管理的軌道，從而使本市的“白色污染”得到進一步的根治。
二、塑料袋生產、銷售、使用及回收利用現狀
為了解上海市塑料袋生產、使用及回收利用狀況，我們對上海市塑料袋的生產廠家、銷售、使用環節、以及回收利用情況做了多次調查。先后走訪了市工商局、市塑料行業協會、市塑料制品公司、市包裝技術協會、市環保產業協會等部門。在調查中，采取抽樣調查與典型調查相結合的方式，對較大型的正規塑料薄膜生產企業和私營小廠分別進行調查；對使用情況的調查，主要抓住使用較集中、數量大的超市和農貿菜市場，走訪了市商業連鎖協會、聯華超市、華聯超市、農工商超市以及農貿菜市場；對銷售情況的調查，走訪了大場場中路塑料馬夾袋批發市場及一些銷售點。對回收情況的調查走訪了盧灣區鑫港廢品回收站、華陽街道社區回收服務公司、南站廢品回收市場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站、普陀區垃圾收集站以及黎明垃圾堆場等單位。
（一）塑料袋生產狀況
1、塑料袋生產的特點
生產塑料袋的工藝簡單��將塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋機裁割成相應規格即可。生產塑料袋的設備簡單��配備吹塑機和制袋機就可以投入生產，有的還配置制粒機和壓料機，所以進廠的原料不一定是塑料粒子，也可以是回收的各種塑料制品，經造粒后制袋。同時，吹塑機和制袋機操作方便，需要的操作技能不高，對操作人員的素質要求也不高。生產塑料袋的投資省��據調查，各種設備的價格如下：制粒機5萬元一臺，吹塑機3萬元一臺，制袋機4萬元一臺，壓料機0.5萬元一臺，配齊也就12.5萬元。同時，由于設備少，占地也很有限，家庭作坊式的生產模式因而普遍存在。
2、塑料袋生產廠
由于塑料袋生產的工藝、技術比較簡單，所以除許多家庭作坊式的以再生塑料粒子為原料的生產廠以外，大型的專門生產塑料袋的廠家幾乎不存在。塑料袋實質只是塑料薄膜制品的一種，因此，生產塑料袋一般只是塑料薄膜制品廠中一個小的項目。而且這類廠家生產塑料袋多是訂單式生產，即客戶有需求時，根據客戶的要求生產特定規格的塑料袋。所以，這些廠家在工商注冊時基本不注明生產塑料袋，但具備塑料袋的生產能力。目前從上海市塑料行業協會了解到：上海塑料制品生產廠家有上千家，其中塑料簿膜制品生產廠家約有200多家。這些廠家的產品種類主要有塑料薄膜、馬夾袋、PP、PE塑料袋、地膜、棚模等。所用原料基本為原生料，其中包括一部分可降解粒子。部分產品還銷往外省市或國外?？傮w來說，這些廠家技術可行，機器設備較正規，管理較完善，生產過程對環境的危害較小。
3、塑料袋生產量
據市包裝技術協會介紹：上海塑料制品年產量約在100萬噸左右，其中塑料包裝材料的年產量約在30萬噸以上，從產品的門類看，薄膜類產品約占50%。薄膜類產品中主要有馬夾袋、PP、PE塑料袋、保鮮膜、保鮮袋、地膜、棚膜等，其中農用薄膜約5萬噸，其它塑料薄膜制品約10萬噸（包括塑料袋）。
本市塑料袋生產量缺乏有效的統計途徑和準確的統計數據，估計上海市場的需求情況，生產量在3-4萬噸。
（二）塑料袋銷售、使用狀況
1、塑料袋銷售情況
塑料袋的銷售主要有三種方式：
1）直銷
使用單位根據需求量向生產廠家直接定購，生產廠家根據來單要求加工生產。本市超市等塑料袋使用量大的單位多采用這種方式。
2）定點銷售
定點銷售大致有二個渠道：一個是批發市場，目前本市較大的塑料袋專門批發市場場中路馬夾袋批發市場有攤位50個左右，商品來源有相當一部分是外省市進來的；另一個是本市的許多經營一次性塑料制品的銷售店，銷售包括塑料袋在內的各種一次性使用塑料制品，使用者到銷售店采購。有的菜場也有銷售塑料袋的攤位，定點銷售塑料袋。
3）流動銷售
菜場、零星攤點等使用的塑料袋，常常從騎自行車流動推銷的商販處購買塑料袋。
從銷售市場了解并估計：外地生產的塑料袋產品約占塑料袋銷售量的35%。
2、塑料袋使用情況
塑料袋使用量******的是超市和菜場。
1）超市塑料袋使用量
本市上規模的超市公司有12家，其中華聯、聯華、農工商三大超市公司銷售額、門店數均名列全市前三位，其銷售總額占全市超市銷售總額的60%。據調查，華聯超市公司有直營店148家，使用塑料袋約為1360噸/年（不包括加盟店270家）；聯華超市公司有連鎖店318家，使用塑料袋約為1300噸/年（不包括聯華便利店526家）；農工商超市公司有連鎖店180家，使用塑料袋也約為1300噸/年（不包括便利店）。三家超市公司塑料袋的年使用量約4000噸。由于超市提供塑料袋的方式基本相同，其銷售額與塑料袋使用量基本呈線形相關關系，再加上許多小型便利店的消耗量，估計本市超市年使用塑料袋約7000噸左右。
2）菜場塑料袋使用量
據上海市統計局2001年統計年鑒資料，2000年全市有集市場所1430個，完成成交額404.25億元，其中水產品交易量41.79萬噸，蔬菜交易量178.5萬噸。在集市場所中，塑料袋使用量大的是菜市場，但本市的菜場數量大，分布廣，對塑料袋的使用量沒有專門的統計資料，要掌握全市菜市場所的塑料袋使用量是很困難的。為此，我們選取徐匯區長橋街道作為測算基礎，估算菜市場塑料袋使用量。
長橋街道人口約14萬，共有菜場7個。根據菜場攤位數、不同攤位銷售的品種、各種攤位每天的塑料袋使用量及不同塑料袋的重量，估計一個服務于14萬人口的街道所有的菜場塑料袋年使用量為240噸左右（見下表1）。表1長橋街道菜市場塑料馬夾袋用量調查表
攤位種類攤位數量（個）攤位日用量（只/攤）單位重量（克/只）年使用量（噸/年）蔬菜518 50 2 19 肉101 100 5.6 23.9 魚172 120 20 150.7 豆制品51 200 2 7.45 熟食28 150 4 6.13 米、面 36 100 3 3.9 其他201 80 5 29.3 合計240.38
根據長橋街道菜市場的調查數據測算，長橋街道14萬人口，平均每人年消耗菜場購物塑料馬夾袋為1.7143千克。由于每家每戶均需到菜市場買菜，而買菜時菜市場提供塑料袋的方式也基本相同，因此菜場塑料袋的使用量與服務人口數基本呈線形相關關系。根據上海市第五次人口普查統計，我市人口約1400萬。以此測算，全市菜市場的年使用塑料袋約24000噸。
3）其它
百貨商店、書店、飲食店、水果攤點等使用的塑料袋量也很難測算。從日常生活的經驗分析，估計這些地方使用的塑料袋總量不會超過超市使用的塑料袋總量。
因此，總體上講，我市每年塑料袋使用的總量估計在3C4萬噸。
3、本市家庭塑料袋使用量測算
1）通過垃圾成分測算
選擇閔行區紅旗新村進行分析測算。紅旗新村有人口4026戶，生活垃圾實行上門收集，然后進入壓縮收集站進行全面分揀。共有4人用三輪車負責上門收集，4人專門進行分揀。從實際操作看，幾乎把垃圾中可回收利用的成分全部分揀出來，按馬甲袋、廢棄塑料、塑料瓶、編制袋、快餐盒、泡沫塑料、破布、金屬、易拉罐、玻璃等10類分揀并單獨計量。2001年8月至2002年4月間垃圾清運和分揀情況如下：垃圾總量為1630.53噸，月均181.2噸；共回收塑料馬甲袋16.94噸，月平均為1.88噸。廢棄塑料袋量占垃圾總量的1.04%。其中，2001年8月至12月平均月回收1.84噸，2002年1月至4月平均月回收1.93噸，廢棄塑料袋量呈上升趨勢。由于統計了連續9個月的數據，因此具有較強的代表性。如果按廢棄塑料袋占垃圾總量1.04%比例測算，目前我市生活垃圾日產量9500噸左右（實噸位），據此測算生活垃圾中廢棄的塑料袋約3.6萬噸/年。
2）通過使用情況測算
根據前面對超市、菜市場情況的調查及塑料袋使用量的測算，超市和菜市場塑料袋年使用量約3.1萬噸，同時考慮百貨商店、書店、飲食店、水果攤點等使用的塑料袋量，估計本市每年廢棄塑料袋量3-4萬噸。
3）按居民和外來流動人口平均使用量測算
以全市居民平均每戶每天消耗塑料袋4.5只計算，全市居民總戶數404萬戶，平均日產生廢棄塑料袋1818萬只，加上外來流動人口380萬，按對半打折計算，日產生廢塑料袋190萬只，兩者合計日產生廢棄塑料袋2008萬只，平均月產6.02億只，年產生量72.29億只，如折算成重量(以塑料袋5克/只計)，日產生量為100.4噸，月產生量3012噸，年產生量36140噸。
（三）塑料袋的回收利用情況
廢塑料的回收，主要以經濟價值較高的PET瓶（可樂瓶等）、PP、PE中空容器等為主，而塑料袋由于其價值較低，只有很少部分被回收，大部分被當作垃圾丟棄，因此塑料袋的視覺污染問題才如此突出。目前，塑料袋的回收主要有兩種途徑：
1、廢品收購
大多數的廢品收購人員并不回收塑料袋，但也有個別的廢品收購者回收品質較好的塑料袋，收購的價格高低不等，一般為0.30-0.40元/千克，低的0.15-0.20元/千克。這一收購價格對廢棄塑料袋的產生者或拾荒揀廢的人員沒有什么吸引力，所以大部分的塑料袋還是作為垃圾被棄置在垃圾箱中。
2、垃圾堆場分揀
垃圾堆場、垃圾收集壓縮站分揀是目前塑料袋回收的主要方式，據對閔行區一垃圾堆場調查，該堆場每天進垃圾約600噸，場內大約有60戶人家進行分揀回收各種廢棄物，如塑料、廢紙、玻璃、骨頭等。整個堆場回收塑料薄膜制品量約為10噸/天。據對浦東黎明填埋場、閔行紅旗新村垃圾收集壓縮站及普陀18個垃圾收集壓縮站調查，他們都在垃圾分類基礎上組織垃圾資源回收，其中也包括回收部分塑料馬夾袋。匯總整理的回收資料見表2。
回收來的塑料薄膜絕大部分銷往外省市加工成再生塑料粒子和再生塑料制品，如由江蘇、安徽等地的廢塑料加工企業經常上門收購。也有的在上海就近再生加工利用的。據介紹，作坊式的廢塑料再生加工點在上海郊區有30多處，其工藝簡單，用簡陋的設備進行粉碎、清洗、燒煤加熱、再以電加熱熔融制粒，對環境的污染是不難想象的。再生造粒后的去向很多，一部分重新吹塑成型，制成再生塑料袋。
（四）塑料袋使用管理中存在的主要問題
當前，廢棄塑料袋的管理尚未正式納入固體廢棄物管理的范疇，回收利用處于社會自發狀態，存在的問題比較多。
1、污染嚴重,治理困難表2 垃圾資源分類回收調查表單位名稱閔行紅旗新村收集站普陀18個收集壓縮站黎明填埋場統計日期2001/8—2002/4 2002/4 2002/2/1—2002/4/30 馬甲袋(千克)1694195870800塑 料(千克)181324041800塑料瓶(千克)198（5149只）--編制袋(千克)68（342只）-30340（151700只）塑料飯盒(千克)437（36400只）--泡沫塑料(千克)9--碎 布(千克)2782--金 屬(千克)142591657934易拉罐(千克)54（2705只）-467（29200只）玻 璃(千克)123301551-廢 紙(千克)-10567750電 池(千克)-103-橡皮(千克)--15200
由于塑料袋具有方便、耐用、價值低廉等特點，使用量相當大，在一次性塑料飯盒的視覺污染得到比較有效的控制之后，塑料袋成為“白色污染”的主要污染源。廢棄塑料袋膜對環境的危害主要表現在：一是視覺污染，在道路兩側和部分綠化地帶經?？梢钥匆婏h飛的塑料袋，這種現象在郊區城鎮及市郊結合部尤為嚴重，許多河道、水塘、公共活動場所、旅游景區、景點充斥著各類塑料廢棄物，不僅嚴重損害城市的容貌和景觀形象，而且還直接影響到人們的視覺及情緒；二是嚴重污染環境，大量沾滿污物的塑料廢棄物任意丟棄，隨風飄散，臭氣襲人，孽生蚊蠅，傳播疾病，污染周圍環境，不少河道充斥各類廢棄塑料，河水發黑發臭；三是廢棄塑料袋膜如混入垃圾中增加了垃圾處理難度，廢塑料被填埋后，長時間不易降解，使填埋場的復墾和生態恢復非常困難，廢塑料如混入土壤中，將破壞土質結構，使土壤板結，地力下沉，農作物歉收；四是塑料袋隨處飄散，危及動物生命，如被魚類、動物誤食將導致死亡。因此，我們應該正視，隨著塑料制品消費量的不斷增長，廢棄塑料袋對環境的危害正在日益加劇，塑料袋對環境的污染情況已引起了社會各界的關注，將其納入管理范疇迫在眉睫。
2、 危害健康,急需禁止
據介紹，現在人們所使用的塑料袋有三種：一種是既不能沾皮膚，又不能放食物的，只能裝建筑材料；一種是用來裝服裝的；還有一種是可勉強用來盛放食品的。目前市場上使用的塑料袋分別以聚酯、聚乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯為原料制成的。聚氯乙烯一般有毒。而聚乙烯、聚丙烯原料雖然安全無毒，但是有些不法商家在制作塑料袋時加入了增塑劑、添加劑、穩定劑、著色用的顏料等不符合食品衛生的要求。而這些添加的穩定劑主要是硬脂酸鉛，具有毒性。一旦進入人體就會造成積蓄性鉛中毒，所以裝食品時決不可亂用食品袋。特別需要指出的是目前各類農貿菜市場、集市及各類攤販所使用的塑料袋，特別是有色的塑料袋，往往是一些小作坊式的個體生產廠家為降低成本，利用回收的廢舊塑料搞二次加工而成的，由于回收來源復雜，難以保證洗凈回收品上的殘留物，據北京市質量技術監督局塑料檢測站介紹：市面上出售的超薄型再生塑料袋從制作原料上看，大多是由工業廢料、垃圾回收料，甚至是醫用輸液管等廢棄物品合成的，經檢測發現常有大量的有害病菌，如最常見的大腸桿菌等。故這些“再生”的塑料袋如用來裝食品，特別是熟食，對人體就有危害，這些有色塑料袋的毒性，一旦進入人體就會慢慢積蓄。而目前菜市場使用的再生塑料袋都屬于這類有害塑料袋，不能直接裝食物。因此，要嚴禁生產供菜市場使用的由廢棄塑料再加工的有毒有害塑料袋。
3、回收利用,缺乏措施
作為塑料薄膜制品之一的塑料袋其回收利用的方式很多,使用最廣泛的方式是熔融再生利用，目前廢棄塑料袋的回收利用在廢棄塑料制品中占的比例甚微，只有部分垃圾壓縮站、垃圾堆場對廢棄塑料袋進行分揀回收，由外地人員上門收購。塑料袋的回收利用率低，其原因是：一是塑料袋使用消費面廣，分散，量輕，集中度低，回收難度大，環境差，收益小；二是交售、回收、加工利用各個環節不暢通，缺乏回收網點和較正規加工利用場所，目前部分收購、加工完全是一種自發的行為和原始落后的方式；三是收購價格過低，居民不愿收集交投，回收單位和回收個體戶也不愿收購；四是政府管理部門尚無回收廢棄塑料袋等薄膜制品的組織管理辦法，且缺乏政策引導和鼓勵措施，致使大量塑料袋使用后被棄之于四周或混入垃圾桶，形成“白色污染”。
4、管理滯后,呼喚立法
在白色污染治理方面，本市已經出臺了《上海市一次性塑料飯盒管理暫行辦法》，而且今年4月1日起實施的《上海市市容環境衛生管理條例》第四十二條對塑料廢棄物、廢電池等特殊廢棄物的收集和處置也作了相應規定，并明確了產品的生產者和銷售者應當承擔的相應廢棄物回收和處置義務。但廢棄塑料袋管理至今尚未正式納入政府管理序列。因此塑料袋的生產、銷售、使用及廢棄塑料袋的回收利用無法可依，處于一種盲目自發和無序的狀態，廢棄塑料袋等塑料薄膜制品對環境造成的污染正在日益擴大。要對塑料袋實施從生產、銷售、使用到回收利用全過程管理，涉及多方面、多環節、多部門，還需要市民和社會的支持和配合，這就需要政府加快相關立法，盡快把廢棄塑料袋管理作為治理“白色污染”的重點工作納入法制化管理軌道。
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